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测量中国政府的行政成本
发布日期:2021-06-14 10:06   来源:未知   阅读:

  作者简介:张光,厦门大学公共事务学院教授,博士生导师,福建 厦门 361005 张光,厦门大学公共事务学院教授,博士生导师,研究方向:公共财政、比较政治经济学。

  内容提要:中国政府的行政成本向来为舆论界和学术界共同关注。本文从澄清行政成本概念入手,并利用中国官方提供的相关财政指标及数据,来探讨如何测量中国政府的行政成本问题。论文对2007年之前中国财政统计中出现的相关指标“行政管理费”、“其他(税务等)部门事业费”、2007年以来出现的“一般公共服务”进行系统的考察,发现它们反映的主要是各级政府的中央行政成本。论文还对改革开放以来中国政府行政成本规模的扩张进行了简要的报告和分析。

  自进入21世纪以来,中国政府的行政成本问题,一直是舆论界、公众和学术界关注的问题。在每年3月召开的全国人大会议上,政府行政成本往往成为会内会外的热议话题。国家行政学院教授杜刚建于2003年接受《财经时报》采访时断言“中国是全世界行政成本最高的国家”(杨眉,2003)。杜的这一说法影响很大,从者甚众。然而,杜刚建并没有用数据佐证其论断,但这显然是一个需要用数据证明的问题,涉及如何测量中国政府的行政成本。自中国官方于20世纪80年代初开始系统地公布国家社会经济、政治和财政数据以来,就使用了不同的统计口径报告政府行政管理的财政支出,而且2007年财政收支科目分类发生了重大的改变。因此,对中国政府的行政成本规模的测量,并非一件简单现成的事情(何晴,2014)。在这篇论文中,笔者将从澄清行政成本的概念入手,并利用中国官方提供的相关财政指标及数据,来探讨如何测量中国政府的行政成本问题,并对改革开放以来中国政府的行政成本规模扩张及其原因进行简要陈述。

  本文的余下部分将做如下安排:第一部分试图从理论和文献上回答两个问题:何谓行政成本?何谓政府行政成本?在此基础上研究如何测量中国政府的行政成本问题。第二部分和第三部分分别研究2007年前后财政当局使用的财政收支分类科目下的政府行政成本测量问题,并探讨两种统计口径之间的衔接问题。在这两部分中,本研究还将使用官方数据来展现改革开放以来中国政府行政成本的演变。最后,第四部分总结全文。

  行政成本(administrative cost)是现代社会中任何超越了家庭或家族规模的组织在履行其功能时都会产生的现象。现代社会中的组织无不是为了履行某一类或某些功能而存在的,如炼钢厂生产钢铁,航空公司利用航空器从事货运或客运,学校提供教育,军队负责国防,警察提供公共安全,医院诊治病人,政府提供公共服务。组织在履行其功能时,首先必须维持自身的运作。而组织维持自身运作的成本,与组织履行的功能、提供的产品只有间接的关系。

  在企业管理上,有所谓一般(共通)成本(overhead costs)。经济学者克拉克在他于1921年出版的《共通成本经济学研究》一书的开头写道:

  共通成本(overhead costs)是什么?今天,这个词已成为常用词,其定义五花八门;尽管它覆盖了一整组的概念,但事实上这些概念在一点上是相同的。它们指的都是无法追溯其归宿的成本,无法如皮革成本可归于由它制成的鞋子那样,以一种直接并显然的方式归于企业经营的某个特殊单位的成本(Clark,1981:1)。

  克拉克认为,从企业管理的角度看,共通成本“所带来的真正的问题却大都与一个事实相关,即(企业)产出的增减并不会伴随着共通成本相应地增减。基于某些理由,对这些不可归宿的成本做归宿或分配、或者试图揭示共通成本给企业经营带来的额外成本之诸种努力,已无不极尽复杂之能事。然而,这种种复杂之能事,归根到底都可归结为一个简单的事实:共通成本涉及到未用的生产力,或未被充分使用的能力。所谓产业之大敌‘闲置共通成本’实乃这一未用之产能的消耗面”(Clark,1981:1)。

  从西方经济学和管理学的观点看,共通成本的存在成为改进企业经营效率的一个重要因素。使用大量固定资产的铁路产业的发展使这一问题变得愈加重要。在铁路业的发展过程中,业界发现,在一定限度范围内,增加运载量只会给企业增加少许甚至不增加任何成本,但能增加企业的净利润。这一发现使铁路企业纷纷采取降价、多重价格等方法竞争客户。随着大工业时代的到来,共通成本的存在成为几乎所有产业必须面对的问题。一方面,它使企业间的竞争愈发激烈,“铁路的费率战往往摧毁了常规的费率区分,把所有的费率带到远低于成本的水平。铁路和工业大企业破产,重组,再常常以比以往更加可怕的竞争者面目继续存在于业界”(Clark,1981:11)。另一方面,它促使企业发展走向规模化、专业化和一体化的道路。规模经济的实现就在于使共通成本得到更加充分的利用,而专业化往往是获得规模经济的一条可行的途径。例如,广告业务如果由制造业企业的一个部门来做的话,则可能不如委托给一个专业广告公司更有效率,而后者的竞争力不仅在于其更专业,而且还在于它所具有的规模经济摊薄了共通成本,规模经济需要专业化。然而,如克拉克所言,“这类专业化却会多产生一道谈判和交易的过程。广告公司必须广告并出售其服务,而这会产生成本,这些成本也可归类为‘共通成本’。有时,这样的成本所产生的代价,超过了专业化带来的好处;因此,在这里,效率需要催生了一体化”(Clark,1981:15)。①在资本主义经济发展过程中实际出现的,克拉克继续写道,是“对不同的功能组合的不断的实验,持续地检验在这些组合中,哪个能在既定的情况、既定的时间里获得最大的共通成本规模经济”(Clark,1981:15)。而且,正是在这一过程中,西方企业界和商界发展出一套包括对共通成本进行归宿规则和技巧在内的成本会计。通过成本会计,一个企业的所有产品都得分摊企业的经营成本,包括投资的利息。成本会计的发展,使得企业的产品定价更加符合其真实的生产成本,起到了约束企业进行逐底竞争的价格战的作用。

  在前工业化社会中,政府是唯一在规模和结构上全面超越家庭或家族并且耗费了大量社会资源的世俗组织。自古以来,不乏倡导君王国家节俭行政的言论。如中国汉代道家认为,“治国之道,生民之本,啬(同俭)为祖宗。是故,明王圣主,损形容,卑宫室,绝五味,灭声色”(《老子指规》,汉,严遵)。又如墨子的节用思想首先是针对统治者而言的,他劝导统治者“诸加费不加利于民,圣王弗为”《墨子·节用中》)。即便是讲究礼制的儒家也呼吁“宁俭毋奢”。这些朴素的观点,与两千年后的马克思的“廉价政府”、“公职人员薪酬不高于熟练工人”的思想以及的“精兵简政”的政策主张,似乎有种天然的联系。

  英国古典政治经济学家亚当·斯密也倡导节俭型政府。他批评英国的王公大臣始终是“社会上最浪费的阶层,”而“在许多国家中,全部或几乎全部公众的收入都用于维持非生产者。朝廷上的王公大臣、教会中的牧师神父就是这一类人。”他相信,“地大物博的国家固然不会因私人奢侈妄为而贫穷,但政府的奢侈妄为却可能使国家穷困。”但是,斯密似乎已察觉到政府履行其职责的花费与维持其自身运营的花费的不同。他在《国富论》中论证政府应仅仅承担三个责任——国防、司法和维持公共交通和教育——之后写道,“一国君主,除了承担种种职务所必要的费用以外,为了维护他的尊严,也必须有一定的开支。这笔开支金额的大小,随着社会发达程度的不同而不同,随着政治体制的不同而不同。”这里的维持君主的尊严的费用,显然并不直接用于提供国防、司法或公共交通和教育,而仅仅事关政府的运作,用今天的观点看,属于政府行政成本的范畴。

  那么,政府行政成本究竟是什么?包含哪些内容?值得注意的是,关于这个问题,学术界并无普遍认同的意见。在克拉克的《共通成本经济学研究》一书中,有一章题为《作为共通开支的政府成本》,意为从社会的观点看,政府的所有开支都是共通成本,即作为全社会共通开支的政府成本。他认为,政府提供的服务,如法律秩序、马路和邮政、产品质量监察、农业研究等,为所有企业和个人所用,乃是为一个能把个人的供需结合起来的自由、理性且富有成效的市场运作所必需的条件。没有任何个人愿意或者能够承担提供这些服务的成本,因而这些成本无法归宿于任何个人或企业,而只能通过国家以强制性税收的方式融资向全社会提供。类似的看法也见于中国学者,如桑玉成(2000)把政府成本定义为社会成员为政府的生存和活动所付出的物力、财力甚至精神的代价,卓越(2001)、焦建国、许正中(2002)认为行政成本可以定义为政府为社会提供和生产有效的公共服务和产品过程中投入的人力、财力和物力资源。甚至有学者把政府的公共支出视作狭义的行政成本,而广义的行政成本不但包括政府在行政过程中发生的各种费用,而且包括其所引发的当前和未来的一段时间内的社会负担(朱文兴、朱咏涛,2004;朱慧涛、王辉,2008)。

  以上关于政府成本或行政成本的定义立足于经济学、政治学或社会学。本文所采取的是行政管理的立场。按照这个立场,行政成本可定义为:那些并非直接用于提供服务或生产物品的人力和物力成本,如高管的成本,或用于提供服务的建筑的成本(NAO,2003:54)。

  而政府行政成本则可定义为:政府在向社会提供公共服务时所耗费的、为政府履行其职能所必需的行政性投入或资源。行政成本包含行政决策成本、行政执行成本和行政组织成本。行政决策成本乃是政策行动自身所发生的内在投入,例如,为调查研究和信息搜集而雇佣的人力,会议的次数和咨询专家的人次,因此发生的相关物资的费用、咨询费、调查费以及行政会议费等。行政执行成本是执行行政政策过程中产生的人力、物力和财力的总和。在行政决策和执行成本中,以后者规模更大。行政组织成本是政府组织的各类成本的总和,这些成本包括政府的工作场所、工作设备和政府工作人员的薪资(Liu and Niu,2011:389)。

  概言之,政府行政成本是政府在履行其提供公共物品和服务职能过程中所产生的运行成本。在现代社会中,政府可能通过规制、出资和直接生产三种方式向公民提供公共物品和服务(Schiavo-Campo,and McFerson 2008:36)。以教育为例,政府可以自己直接办公立学校,向私立学校提供财政补助或者向学生提供助奖学金,或者规定并审核私立学校的办学资质和条件,向国民提供教育服务。在第一个场合下,政府直接生产公共服务,类似的例子还有警察提供公安服务,官办的公立医疗系统(如英国的国民健康组织)提供医疗服务,中央银行发行货币并保障货币的流动性和稳定性。在第二个场合下,政府出资购买或资助教育服务,类似的例子还有政府向非盈利组织购买社会服务,政府向贫困人口提供社会救济补助,政府通过社会保障系统向公民提供养老、医疗等保险。在第三个场合下,政府以规制的方式向公民提供教育服务。在这个场合下,政府不直接办教育,不提供资金,而是以规制的方式,规定开办学校的资质条件,确保学校的教育质量。类似的例子还有商品质量监督、环保质量规制等。政府在提供教育公共服务过程中,无论是以规制的手段提供,还是以出资或直接生产的方式提供,都需要有政府决策机构(如国务院、人大)来进行决策,并有政府执行机构(如教育部)执行决策。发生在这些政府机构中的相关费用,就构成政府的行政成本。而政府向学校提供的教育财政拨款,向学生提供的奖学金,则不是行政成本,而是直接用于提供教育服务。诚然,在学校的层次,也会产生行政管理成本,如校长办公室、教务处、人事处、财务处的运行费用,而且这些成本往往也消耗了政府的教育财政拨款的一部分,但是这些费用属于学校行政成本,而非政府行政成本。政府通过直接生产的方式、通过出资的方式提供的公共物品和服务,与它为提供这些物品和服务所需要的行政成本,很容易区分开来。而政府的规制本身并没有提供公共服务或物品,其目的在于确保非政府部门提供合格的公共物品或服务。抽象地说,政府规制部门的自身运营行为是行政行为,为此消耗的资源为行政成本,而这些部门因对外监管产生的成本则不是行政成本。但是,在不少场合下,监管部门自身运作的行为和对外监管行为难以被清晰区分开来。例如,环保部门的公车用于环境执法时产生的费用不属于行政成本,但在用于职工通勤班车时,其消耗则构成行政成本;环保部门使用的大楼如用于环境监测实验室可不计为行政成本,但若用作一般办公则将产生行政成本。

  政府行政成本可按照其发生地分为中央行政成本和部门行政成本。这里的所谓中央行政(central administration),指的不是相对于地方政府的中央政府行政,而是各级政府中相对于部门行政(Sectoral administration)、负责总理协调全局的“中央”机构所消耗的成本(Kalseth & Rattsφ,1995,1998)。在现代国家的各级政府中,一般都有作为民意代表的立法部门、统领整个行政当局的行政长官及其办公机构,以及税务、财政、统计、人事、计划等部门。显然,“在中央行政那里,所有的支出都是行政性的”(Kalseth & Rattsφ,1995:242)。这是因为,如果我们把政府视作一个组织的话,那么,中央行政类似达到一定规模的企业的总部或工厂的厂部。正如企业的总部或厂部不直接生产任何产品一样,政府的中央行政也不直接向公民提供任何公共物品或服务。正如达到一定规模的企业没有总部就无法运作一样,所有的政府,无论是中央政府还是地方政府,只要其管辖的人口达到一定的规模,如果没有中央行政的话就无法运作。因此之故,发生在中央行政之中的所有支出,包括人员工资津贴、办公费、交通费、办公楼、设备建设和维修费等等,无不属于政府行政成本的范畴。

  与中央行政成本相对应的是部门行政成本。政府直接向公众提供公共服务和物品的部门(如教育、卫生、社会保障、公共安全)在履行其职责时也会产生行政成本。以教育为例,如上所述,政府的教育拨款,凡是进入学校等直接向公民提供教育服务的机构所形成的支出,都不是政府行政支出。但是,那些发生在教育行政主管部门的支出均为政府行政支出。又如在政府主办的社会保障支出中,由社会保障部门(如美国联邦政府的社会保障局)发放给受保人(如退休者或医疗保障的受享人)的资金支出不是行政成本支出,但社会保障部门征收、运营、发放社会保障资金过程中产生的行政管理支出则是行政成本。同理,政府对医院等机构的财政拨款不是政府行政支出,而医疗行政部门(卫生部)自身支出则均为政府行政支出。

  当然,接受政府财政拨款的学校、医院等机构,在其向公民提供教育和健康公共服务过程中,也必然产生行政管理支出。前者为学校行政成本,后者为医院行政成本。这些行政成本可能消耗了政府的财政资金,但不属于政府行政成本的范围。

  国际货币基金组织的《2001年政府财政统计手册》第六章“开支”提供的“按政府职能对开支的分类”,为我们提供了中央行政支出和部门行政支出的信息。表1分两级对这一分类作了报告。该手册的第六章附录“政府职能分类”对表1所列的两级分类以及下一级分类内容作了详细的解说。下面,我们借助于这个手册的第六章及其附录,对国际认可的政府财政统计反映的中央行政支出和部门行政支出的测量做一概述。

  首先,中央行政成本的信息可见于一般公共服务的类别(分类号为701)。分类号7011项下的行政和立法机关、金融和财政事务均属于中央行政。例如,其中的行政和立法机关(70111)指的是用于“行政和立法机关的管理、运作和支持”的开支,具体包括:各级政府行政首长办公室——君主、总督、总理、州长、市长等的办公室;各级政府的立法机关——议会、中众议院、参议院、立法会议、市议会等;行政长官和立法机构属下的咨询、行政和政治工作人员;主要为行政和立法机关服务的图书馆和其他参考资料服务单位;提供给行政长官、立法机构及其助理的有形福利设置;行政长官或立法机构设立或以其名义设立的各种常设或特设委员会。不包括:部长办公室、地方政府部门首长办公室、同某项具体职能有关的部门间委员会等(按职能分类)。

  7011项下的对外事务(70113)属于各国中央政府的中央行政业务,具体包括对外事务(如外交部和驻外使领馆经费)和对外经济援助。7013一般服务项下包括一般人事服务(70131)、总体规划和统计服务(70132)、其他一般服务(70133,如中央计算机和数据处理服务、车队等)。这些服务无疑都属于中央行政。一般公共服务项下发生的“研究与发展”都是围绕一般公共服务而进行的。这些活动均应视为中央行政行为。未另分类的一般公共服务(7016)开支包括选民登记、选举、全民投票的支出,也应视为中央行政成本。7017项公共债务交易具体包括“政府贷款的付息及包销和债券发行费用”。但公共债务管理的行政费用在70112下的金融与财经事务款下报告。各级政府间的一般公共服务(7018)指的是各级政府之间不能划归某一特定职能的一般性转移,也可视作中央行政成本。

  表1中701项目以外各项支出都发生在非中央行政的政府各部门。仔细阅读第六章附录“政府职能分类”可得知,从702到710的各类支出中发生的行政成本支出,主要在“未另分类XXX”中得到报告。例如,在教育(709)分类支出中,从学前和初等教育(7091)到教育的辅助服务(7096)报告的都是针对各级或不可分级的教育支出。教育的辅助服务包括接送学生的校车服务、学生住宿饮食等服务。教育“研究与发展”(7097)则是针对教育问题的科学研究和发展的财政支出。这些支出都基本不属于政府的教育行政成本。未另分类的教育(7098)则包括“总体教育政策、计划、方案和预算的拟定、管理、协调和监测等活动的管理、运作或支持;制订并执行同提供教育相关的法律和标准,包括教育机构的发照;制作并分发同教育有关的一般资料、技术文件和统计数据。”这些内容显然属于政府的教育行政管理,产生的费用应视作政府行政成本。

  国际货币基金组织在其每年出版的《政府财政统计年鉴》中,按政府职能分类报告了成员国各国的财政支出数据。由于篇幅有限,该数据只完整地报告了各类(即70×三位数类别)和某些类中的次级分类(如教育支出类之下报告了学前和初级教育、中等教育和高等教育),但没有报告各类中的“未另分类××”部分。这就意味着《政府财政统计年鉴》只提供了各国中央行政成本数据,而没有提供部门行政成本数据。

  就我们所知,在英语学术期刊发表的有关政府行政成本的经验研究论文,大都以地方政府的中央行政成本为经验研究对象。这些研究的对象国包括英国(Andrew and Boyne,2009)、丹麦(Blom-Hansen et al.,2014)、挪威(Kalseth & Rattsφ Jφrn,1998)。之所以如此,原因有二:(1)中央行政成本数据容易获及,而部门行政成本数据难以入手;(2)中央行政成本占据了政府行政的大部分。下面,我们将看到,在中国也存在同样的情形。

  如何测量中国政府的行政成本?要回答这个问题,我们首先必须明了的一点是,中国政府的行政成本是发生在行政单位以及参照公务员待遇管理的事业单位的财政支出,而非发生在事业单位中的财政支出。具体而言,各级政府教育主管部门的运作产生政府行政成本,而依靠财政拨款运行的公立学校运作不产生政府行政成本。这一点,实际上也体现在中国的财政支出科目分类上。

  其次,我们还必须知道中国的财政和统计当局在2007年改变了它的财政收支分类科目。2007年之前的财政收支分类科目在很大程度上反映了中国计划经济时代的遗产,2007年以来的分类科目则基本上是追随国际货币基金组织《2001年政府财政统计手册》提供的分类方法。下面,我们把2007年之前和2007年以来的分类科目简称为新旧分类科目,并分别予以讨论。

  旧的财政支出科目分类设置了“基本建设”、“挖潜改造”等科目,用来统计资本类支出。因此,发生在行政单位的资本支出(如办公楼建设、公务车和设备购置)均作为基本建设或更新改造的一部分加以统计。换言之,旧分类支出统计中的行政管理费支出中,并没有包含行政单位的资本性支出。这些支出见于基本建设类科目下的相关款科目,如税务部门基建支出、其他部门基建支出等(参看财政部发布的2006年或更早年份的政府预算收支科目)。

  旧支出分类使用了“行政管理费”这一词语来报告政府的行政管理支出。然而,问题的复杂性在于“行政管理费”这个词,在2007年之前的财政统计中,至少在三种不同的统计口径下使用。

  统计口径最宽的是在“国家财政分费用类别支出”或“国家财政按功能性质分类”表中报告的行政管理费。在这个表中,国家财政支出被划归经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费以及其他等五大类予以报告。但无论是《中国统计年鉴》还是《中国财政年鉴》,都没有提供有关这个大功能分类中的行政管理费究竟包含哪些内容的说明。不过,如下所述,我们仍旧可能通过数据分析和比对,大体判断它所包含的内容。

  统计口径次宽的是在“国家财政主要支出项目”表中报告的行政管理费。在这张表中,财政支出按如下类别予以报告:基本建设,增拨企业流动资金,挖潜改造,地质勘探费,公交、流通部门事业费,支农支出,文教、科学、卫生支出,社会保障支出,国防支出,行政管理费和政策性补贴支出。这张表有个注,言“行政管理费中包括公检法司支出和外交外事支出”。

  口径最窄的行政管理费是预算会计分类,其数据通常出现在政府年度财政收支决算表中。中国的预算会计把国家财政收入和支出按“类、款、项、目”四级科目予以分类并报告。行政管理费是与基本建设、企业挖潜改造资金、教育支出等30余类并立的类科目。必须指出的是,在这30余个类科目中,还有一个叫做其他部门事业费(有的年份叫税务等部门事业费)的类科目所反映的内容,虽然与行政管理费有所不同,但完全属于政府行政成本的范畴。因此,在测量2007年之前的中国政府的行政成本规模时,必须使用行政管理费和其他部门事业费的加总数据。这一点,可见于财政部公布的《2006年政府预算收支科目》对这两类支出所包含的“款”和部分“项”及其说明详见表2。

  编号为第21类的行政管理费包含6个款级科目,分别是人大经费、政府机关经费、政协经费、经费、派机关经费和社会团体机关经费。仔细阅读这6个款级科目的说明,并结合有关中国政府预算会计的有关知识(赵建勇,2010),可以作出如下推论:(1)它包含了除公安、安全、司法机关以外的各级党委和政府及其部门、人大、政协以及派和社会团体的行政经费。(2)人大、政协、、派和社会团体机关均属于前文提到的中央行政的范畴。例如,各级政府中的中共机关包括党委办公厅(如中共中央办公厅)、组织部、宣传部、统战部、中联部(仅中央政府有)等等,无一不属于中央行政。人大经费(2101)、政协经费(2103)、经费(2104)、派机关经费(2105)和社会团体机关经费(2106)也属中央行政成本。但是,政府机关经费(2102款)除了包含了中央行政机构(如政府办公厅、财政、税务、统计、审计等部门)的运作成本,是否还包含部门行政机关(如教育局、农业局、文化局)的运作支出呢?与中央行政部门如政府办公厅的全部财政支出都属于政府行政成本不同,非中央行政部门(如教育局)只有一部分支出即用于政府主管部门运作的支出属于行政成本,其用于职能支出(如对公立学校的拨款)不能视作行政成本。从旧的政府预算收支科目的相关规定看,“行政管理费”应当不包括部门行政成本。例如,根据《2006年政府预算收支科目》,文化广播事业费“反映文化部和地方文化部门的事业费”,卫生支出“反映卫生部和地方卫生部门的事业费。”显然,这里的事业费既包括文化部、卫生部以及各级政府文化、卫生管理部门的运作经费,也包括经由它们划拨出去的文化事业(如图书馆)和医疗事业(如公立医院)经费。各功能部门产生的行政支出,以各功能类下的款的方式得到报告。(3)参考第16类的“其他部门事业费”的内容可以断言,16类中的“行政管理费”(1614)所覆盖的均为行政单位,不包括事业单位。

  编号为第16类的其他部门事业费,按照财政部的说法,“反映税务、工商等部门的事业费。”仔细阅读这个功能支出大类下的各款内容,我们发现,它的款项首先反映了税务、财政、审计、统计、国有资产管理、海关等事关国家汲取、使用、管理资源的部门及其单位事业费;其次,反映了监察纪检、劳动保障、工商管理、旅游管理、华侨事业等部门的事业费。这些部门和功能在行政管理费的类科目下没有得到报告;最后在行政机关事业费一款(1614)下,包含了人大机关和政府机关列入事业编制的附属单位的事业费;党派团体事业补助费一款(1615)覆盖的是中共、派、政协、妇联、共青团机关列入事业编制的附属事业单位补助费。这两款反映的部门与行政管理费反映的部门相同,但后者覆盖的是这些部门中的行政单位,而前者反映的是直属于这些部门的参照公务员待遇管理的事业单位(如财政部直管的财政科学研究所)。

  行政管理费和其他部门事业费所反映的内容,与国际货币基金组织的政府财政统计中的一般公共服务反映的内容是很接近的。明显不同的是,前两者不包括外交事务和公共债务的付息支出,而后者包括。不过,财政部发表的年度国家支出分类决算含外交事务支出一款;但在公共债务运作方面,有的年度只报告国债还本付息支出,缺乏国债付息的具体数据。为此,在以下的数据报告和分析中,我们只把行政管理费、其他部门事业费和外交事务支出数据相加,构成一个比较接近国际货币基金组织所定义的行政成本的指标,并把它命名为行政成本III,而把国家财政功能分类和主要支出项目表中的行政管理费分别称为行政成本I和II。

  行政成本I和II究竟包含了财政支出决算中的哪些科目呢?显然,它们是对预算会计科目中的某些类的集合。既然官方统计在财政主要支出项目表明确注明,该表报告的行政管理费(即我们的行政成本II)包含了公检法司和外交外事支出,则它应为支出决算科目中的行政管理费、公检法支出和外交外事支出之和。至于行政成本I(国家财政功能支出表中的行政管理费),我们推断它应包含预算会计科目中的行政管理费、其他部门事业费、公检法司支出、外交外事支出、对外援助和武装警察经费。武警经费和公共安全支出一样都是国家政权建设的一部分,从而在大功能划分上,可能被划入国家行政管理费。

  我们可以用官方发表的数据来验证上述两个判断。在官方报告的全国收支科目决算表中,含有行政管理费、其他(或税务等)部门事业费等类科目内容的数据,仅有1998~2006年可以获及。如表3所示,行政成本II(国家财政主要支出项目表中的行政管理费)确实是行政管理费、公检法支出和外交外事支出之和(第8列)。把行政管理费、其他部门事业费、公检法司支出、外交外事支出、对外援助和武装警察经费之合计(第9列),与行政成本I相比较,有两点发现;(1)两者在1998~2001年不相吻合:在1998~1999年前者显著大于后者,但在后两年两者之差很小。(2)两者在2002~2006年完全互相吻合。这说明按功能大分类分的行政管理费覆盖的内容因时而异,且有的年份的变动相当大;但总的看来,国家支出科目分类中的行政管理费、其他部门事业费、公检法司支出、外交外事支出、对外援助和武装警察经费构成了行政成本I的基本内容。

  表4报告了1978~2006年中国三类行政成本的规模演变数据。该表以4种统计方式测量政府的行政成本规模:支出总(绝对)规模(当年价)、人均支出(1978年不变价)、占预算内财政总支出比和占GDP比。从绝对规模看,政府行政成本I和II分别从1978年的53亿元和49亿元增至2006年的7571亿元和5639亿元,分别增长了142和114倍,而同期中国的预算内财政支出总额和GDP仅分别增长了35和57倍(均按当年价计算),行政成本扩张的速度,远远大于财政和经济本身的扩张。

  1978~2006年中国政府行政成本扩张可分为三个阶段:1978~1986年、1987~1995年和1996~2006年。第一个阶段(1978~1986年)是快速扩张时期。按行政成本I和II的口径测算,在这8年期间,按当年价格计算,行政成本翻了两番,从53亿元增至220亿元(口径I),或从49亿元增至168亿元(II)。按1978年不变价格计算,人均成本增长了近两倍,从5.5元增至14.7元(I),或从4.4元增至11.2元(2);而同期的中国人均GDP仅增长了90%。政府行政成本以高于经济的速度增长,导致它占GDP的比重从1.45%增至2.14%(I),或1.35%增至1.64%(II);占预算内财政支出总额的比重从4.7%增至10%(I),或4.4%增至7.6%(II)。1978~1986年政府行政成本扩张的主要原因有二:(1)政社合一的农村人民公社解体,并为乡镇政府取代。(2)城市单位体制开始弱化,原先由单位承担的公共职能改由地方政府承担。

  第二个阶段(1987~1995年)是政府行政成本扩张得到控制的时期。在这个时期,虽然行政成本的绝对量又翻了两番,按口径I和II测量分别从228亿和168亿增至997亿元和873亿元,但这一增长可部分归因于这段时期中国高通货膨胀。因此,按1978年不变价格计算,这段期间的人均行政成本仅增长了50%~70%,从13.9元增至20.7元(口径1),或10.9元增至18.3元(II),而在同一时期,按不变价格计算,中国的人均GDP增长了126%,行政成本增长率远远低于经济增长率。因此,在这段期间,行政成本占GDP比重,无论是按照行政成本I还是II的口径,都有显著的下降,分别从1.89%下降至1.64%,从1.49%下降至1.44%。不过,在这个时期行政成本占财政总支出的比重仍旧显著上升了4个百分点,从10%增至14.6%(口径I),或从7.9%增至12.8%(II)。行政成本扩张得到控制,完全是因为在这个时期,财政收入占GDP比重大幅度下降。

  第三个阶段(1996~2006年)是政府行政成本急剧扩张期。在这10年期间,按可变价格计算,行政成本从1185亿元增至7571亿元(口径I),或从1041亿元增至5639亿元(II),增幅达4到5倍多。按不变价格的人均成本计,从22.5元增至122.3元(I),或19.8元增至91.1元(II),增幅在4到5倍之间。而与此同时,中国的人均GDP仅增长了129%,政府行政成本的增长大大高于经济增长。导致这一增长的首要原因是分税制改革后中国财政收支规模的大幅度增长,从而使得各级政府有充足的财力扩张行政成本;其次是因为行政成本在不断扩张的财政收支总盘子中占有越来越大的比重。结果我们看到,按成本I统计口径,行政成本占财政总支出和GDP比重分别从14.9%和2.67%增至18.7%和3.59%;按口径II衡量,两个比重分别从13.11%和1.46%增至13.95%和2.67%。

  在第三个阶段的1998~2006年,我们有了政府行政成本III的数据。在这组数据中,除了在行政成本占财政支出比重上徘徊于11.5%到12.7%之间并无明显的上升外,其余三列指标即行政成本总规模、人均水平和占GDP比重数据均有显著的上升。总规模从1325亿元增至4926亿元,增幅达3倍多;人均水平从24.23元增至79.57元,增幅超过两倍;占GDP比重从1.57%增至2.34%,增加了近1个百分点。

  以上有关第三阶段的分析表明,在这个阶段中,行政成本I和II的扩张,是财政规模占GDP比重和行政成本占财政规模比重双双显著增大的结果;而行政成本III则主要是随着财政规模的扩张而扩张,而非因为它占财政支出规模的比重的扩大所致。综合言之,分税制实施以来国家财政规模的扩张是导致政府行政规模扩张的最直接、最根本的原因,而在第二阶段(1987~1995年)政府行政成本增长缓慢完全是由于国家财政收入增长缓慢之故。

  目前既存的有关2007年之前的中国政府行政成本的地区分布经验研究一般都只使用了财政支出决算表中的行政管理费,而忽略了其他(或税务等)部门事业费(如张岌,2011;张光,2007;有关文献综述参看,何晴,2014)。正确的做法是把两者相加,才能更好地反映各地区的政府行政成本的分布状况。从《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》和《地方财政统计资料》那里,我们能够获得这两项指标1992~2006年的分省数据。在省以下的地区数据中,财政部出版的《全国地市县财政统计资料》只提供了行政管理费数据,没有其他部门事业费的分类数据。某些省出版的省财政年鉴提供了该省地、县级的两类支出数据。

  2006年2月10日,财政部发布《政府收支分类改革方案》,宣布从2007年1月1日开始启用新的政府收支分类科目,并宣称此次改革的目的是“逐步形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系。”新的收支分类不像旧分类那样,把发生在各个功能部门支出中的投资性支出归到基本建设和更新改造类下,而是在支出的经济分类下设置基本建设支出和其他资本性支出类,记录发生在各个功能部门中的投资性支出。它还追随国际货币基金组织,在功能支出科目分类中设置了一般公共服务(201)的类级科目,其下包含32款:人大事务、政协事务、政府办公厅(室)及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、事务、派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。

  把上述款项与国际货币组织的《2001年政府财政统计手册》的政府功能支出分类(表1)中一般公共服务所包含的款项相比较,两者在内容上基本相似,承担的功能基本上都属于前文所言的“中央行政”。但两者仍有所不同。不同之一在于中国的分类把外交支出单独立为一类(202),而在国际货币基金组织的分类中,对外事务隶属于一般公共服务。不同之二是在国际货币基金组织那里,金融事务(如银行监管)属于一般公共服务,而2007年的中国政府功能支出科目分类则把它划入归为工业商业金融等事务类之下的一款(215),此后在2009年成为粮油物资储备及金融监管等事务类下的一款(21604),并从2010年起被单独列为一类。从这一款的内容看,大部分都属于政府行政成本,如货币发行、金融机构监管。但其中的商业银行贷款贴息、政策性银行补贴似乎不宜归为行政成本。不同之三是在国际货币基金组织的分类那里,天气预报、大地测量、水文测量被划归为“一般经济和商业事务”(70411),而在中国的2007年政府收支分类改革方案中,国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务是被作为一般公共服务的一部分加以统计的。显然,把国土资源事务等款所覆盖的全部内容都视为中央行政从而视作政府的行政是不妥当的。例如,在国土资源事务的款下,包含有国土整治即“用于国土资源部门国土整治方面的支出”,显然不宜视作政府的行政成本。事实上,从2010年起,中国财政部即把国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务移出“一般公共服务”大类,并把它们集合在一个新立的“国土海洋气象等事务”(220)的类下。

  此外,在2007~2009年的财政功能支出分类中,国债付息支出是作为一般公共服务下的一个款予以报告的,这与国际货币基金的做法相同。但在2010和2011年的功能支出分类中,国债事务一款从一般公共服务的类中移出,成为单列的“国债付息支出”类。从2012年起,“国债付息支出”类的内容被扩大为“国债还本付息支出”。

  另外,一般公共服务的支出类包含的款项,在2014年发生了一个重要的变动。从2007年到2013年,人口与计划生育事务是作为一般公共服务下的一个款(20112)报告的。2013年,根据十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2013]14号),设立国家卫生和计划生育委员会,除了原由计生委负责的人口规划与发展战略规划职能划归发改委管理外,其余的职能均隶属于新成立的国家卫生与计生委。虽然在财政部的《2014年政府收支分类科目》中仍把人口与计划生育事务作为一般公共服务类下的一款(20112),但在财政部公布的2014年全国一般公共预算决算表中它被列入医疗卫生支出下的款项。为了保持政府行政成本数据的完整性,我们在计算2014年一般公共服务(也即政府的中央行政成本)数据时,应把计生事务支出加入。

  尽管有上述种种不足之处,财政部于2007年起启用的政府支出的功能分类中的“一般公共服务”统计科目数据,使我们可能获得比较精确的,与国际货币基金的同名指标具可比性的中国各级政府的中央行政成本数据。

  此外,2007年以来的中国财政支出功能分类,不但提供了中国各级政府的中央成本数据,而且还提供了它们的部门行政成本数据。在一般公共服务以外的大多数功能支出的类科目下,所设置的第一款均为“××××事务”,用于“反映×××管理事务的支出”。例如,在“教育”类(205)下的第一款就是“教育管理事务”(20501),反映教育管理方面的支出;在“医疗卫生”类(210)下的第一款就是“医疗卫生管理实务”(21001),反映卫生、中医等管理事务方面的支出(财政部,2007年政府收支分类科目)。

  在“××××事务”款下设置的三个项级科目更清楚地反映了部门行政成本的性质。以教育管理事务所含的这三个项级科目为例:

  (1)行政运行,“反映行政单位(包括实行公务员管理的事业单位)的基本支出”。解说:反映各级政府的教育管理行政部门(教育部、教育厅、教育局)以及实行公务员管理事业单位(参公事业单位)(如教育部高等教育教学评估中心)的基本支出。

  (2)一般行政管理事务,“反映行政单位(包括实行公务员管理的事业单位)未单独设置项级科目的其他项目支出”。解说:反映各级政府的教育管理行政部门(教育部、教育厅、教育局)以及实行公务员管理事业单位(参公事业单位,如教育部高等教育教学评估中心)的未单独设置项级科目的其他项目支出。

  (3)机关服务,“反映为行政单位(包括实行公务员管理的事业单位)提供后勤服务的各类后勤服务中心、医务室等附属事业单位的支出。其他事业单位的支出,凡单独设置了项级科目的,在单独设置的项级科目中反映。未单设项级科目的,在‘其它’项级科目中反映。”解说:如教育部的车队即属于“为行政单位提供后勤服务的”一类“后勤服务中心”。其他事业单位指的是非参公事业单位,如公立学校,它们的财政支出,有单设项级科目的,在单设项级科目中反映。如款级普通教育(20502)下有项级科目学前教育(2050101)、小学教育(2050102)、初中教育(2050103)、高中教育(2050104)、高等教育(2050205)。这些支出都不属于政府行政成本,尽管学校管理也是行政成本真正118论坛,“未单设项级科目的,在‘其它’项级科目中反映”,例如,在普通教育的款下,在上述学前教育等5个项下,还有“其他普通教育支出”的项。同理,在教育管理事务的款下,也有“其他教育管理事务支出”一项。

  (4)其它教育管理事务支出,“反映除上述项目以外用于教育管理事务方面的支出”。

  另外,在一般公共服务的每一款下,也都含有行政运行、一般行政管理事务和机关服务三个项级科目。例如,一般公共服务(201)下设人大事务一款(20101),后者下设行政运行、一般行政管理事务、机关服务、人大会议、人大立法、人大监督、代表培训等项。其中的前三项覆盖的是各级人大机关的支出,这三项之后的各项则是人大的各项业务支出。对于一般公共服务之外的各类支出而言,行政运行、一般行政管理事务、机关服务以及其他管理事务支出之外的各项支出也是业务支出。但一般公共服务的各款的业务支出也是政府行政成本,而其他各类的业务支出则不是行政成本。

  尽管财政支出科目新的分类提供了部门行政成本的统计项,但由于中国官方发布的财政支出数据,除了极少数的例外,只到类科目为止,所以我们能够系统获及的2007年以来的政府行政成本数据,通常止于一般公共服务。少许的例外见于财政部于2010年出版的《2006年地方财政收支分类转换数据》和《2007年地方财政统计资料》,两者分别以省为单位,报告了2006和2007年预算内支出的所有类、款和项级科目数据。另有财政部从2010年起,以全国、中央和全部地方的三个分析单位,以类、款和项级三级科目报告了政府财政年度预决算数据。

  2007年财政收支科目分类方式的改变,导致新旧财政支出分类数据如何衔接成为问题。财政部出版的《2006年地方财政收支分类转换数据》使用新的收支科目分类,对2006年地方财政决算数据做了报告。这样,对于2006年同一个财政支出现象,我们有按照新旧分类报告的两组数据。利用两组数据中的相关信息,可对新旧支出分类中的政府行政成本统计指标的衔接问题做一探讨。

  据上文分析可知:(1)新分类中的一般公共服务与旧分类中的行政管理费和其他部门事业费的一个共同点,是它们都只覆盖了各级政府的中央行政成本,不覆盖部门成本。(2)最重要的不同点是前者包含了经常支出(事业费)和资本支出,而后者只覆盖经常支出,不覆盖资本支出。(3)使用新分类报告的一般公共服务包括了国土资源、海洋管理、测绘、地震和气象事务支出,而旧分类的行政管理费和其他部门事业费不包含这些事务支出。在旧分类中,国土资源事业费是工业交通等部门事业费下的一个项级科目,地震事业费和海洋事业费(1207)为文体广播事业费下的款级科目,气象支出为水利和气象支出下的款级科目。据此,可作出如下推论:

  令新分类{一般公共服务-(国土资源事务+海洋管理+测绘事务+地震事务+气象事务)}=A,则A-A包含的资本支出部分≈旧分类(行政管理费+其他部门事业费)。

  根据《转换数据》,2006年全国地方一般公共服务支出为5303.48亿元;国土资源事务449.36亿元,海洋管理事务9.56亿元,测绘事务8.35亿元,地震事务8.8亿元,气象事务17.72亿元,合计493.8亿元。A=(5303.48~493.8)亿元=4809.68亿元。由于《转换数据》没有提供财政支出经济分类数据,我们无法直接获得A所包含的资本支出。《2007年地方财政统计资料》报告了各类支出的经济分类数据,从而可计算出2007年不包括国土、海洋、测绘、地震和气象事务的一般公共服务中资本支出所占的比重为12.43%(具体计算过程见尾注②)。②使用这一比重替代2006年的A所包含的资本支出所占比重,即可获得(A-A包含的资本支出部分)的近似值。计算结果为4211.8亿元,而旧分类下2006年行政管理费和其他部门事业费合计4244.88亿元,仅相差33亿元。这个计算结果进一步证明了我们关于旧分类的行政管理费和其他部门事业费反映的是各级政府的中央行政成本,不包括部门行政成本的判断。

  表5报告了从2007到2014年按不同统计口径计算的中国政府行政成本规模(按占财政总支出和GDP比重测量)。A列使用的一般公共服务支出数据,在2007~2009年包含了国土资源事务等支出,而自2010年起则不包括,所以两段数据不可比。B列则对2010~2014年数据做了“一般公共服务+国土资源事务”的调整,从而使2007~2014年所有年份的数据具可比性。C列则是把“一般公共服务、外交事务支出(不含外援)和国债付息支出”合计后计算的结果,其统计口径与国际货币基金组织测量政府行政成本的指标“一般公共服务”最接近。由于2007~2009年的一般公共服务数据中包含的国土资源事务等支出数据无法剔除,所以C列中这3年数据空白。D列反映部门行政成本规模。由于数据的可及性,只报告2012~2014年3年的数据。

  从表5的A和B列数据看,2007年以来中国政府的中央行政成本的相对规模(按占财政总支出和GDP比重测量),持续稳健地下降。按照最具有可比性的B列数据,从2007年到2014年,含国土资源事务等5项支出在内,中央行政成本占财政总支出和GDP比重分别从14.99%和2.81%降至10.72%和2.56%。C列下降的趋势不明显,原因是2008年国际金融危机后中国政府实行积极的财政政策、大量发债,导致国家债务的付息支出持续上升。D列数据表明:(1)中国的部门行政成本大约相当于中央行政成本的1/4,可见后者是政府行政成本的主体;(2)从2012到2014年3年数据来看,部门行政成本规模也有逐年下降的趋势。总之,如果不考虑国债付息的因素,2007年以来,中国政府行政成本规模逐年稳步下降,扭转了分税制实施以来直到2006年政府行政成本不断扩张的局面。

  什么因素促使2007年以来中国行政成本规模的缩小?直接原因可能有二:(1)2007年之前行政成本急剧扩张的主要原因之一,是全国行政单位在1999年到2006年期间连续5次普调工资。但从2006年到2014年行政单位没有一次工资普调,到2015年才有一次小幅度的调整。公共管理部门职工平均工资对全国职工平均工资的比,从2007年的1.12下降至2013年的0.96。政府和公共管理部门是劳动密集型部门,职工工资水平的降低,有助于压低政府总体行政成本。(2)2012年11月召开的中共十八大选出的新一届党中央和国务院领导集体厉行吏治,反腐倡廉,实行八项规定,严格控制三公消费。这些措施的效果体现在表5的A列2010~2014年的数据上。这些数据均不含国土资源事务等支出,从而具有可比性。它们表明,在2010年到2012年的三年中,一般公共服务支出占财政总支出的比重,仅仅从10.39%下降为10.08%,但占GDP的比重不降反升,从2.33%增至2.44%。在十八大之后的2013和2014年,一般公共服务占财政总支出和GDP的比重双双下降;前者降至9.81%和9.34%,后者降至2.34%和2.23%。

  根据国际货币基金组织的《2013年政府财政统计》(IMF,2013:33),2011年,中国的一般公共服务支出占政府财政总支出的9.97%,略低于表5的同项指标数据10.06%。从国际比较的角度看,9.97%的比重不算高。在报告了这一统计指标的29个发达国家中,仅有爱沙尼亚、斯洛伐克、日本、新加坡低于中国。但是,国际货币基金组织和我们报告的数据仅涉及中国的预算内支出。中国的政府行政成本还以预算外甚至制度外支出的方式实现。本文文末的注释③对中国预算外、制度外政府行政成本开支做了简要的分析。③

  在这篇论文中,我们首先从经济学和管理学的共通成本入手,并借助国际货币基金组织的政府财政统计指标,澄清政府行政成本的概念,并将之运用于中国,获得了如下主要的发现:

  (1)共通成本是现代社会中的组织在履行其功能时都会发生的现象,指的是组织运行过程中产生的为履行其功能不可或缺、但又没有直接用于提供服务或生产物品的人力和物力成本。避免共通成本闲置或无效扩张,乃是企业管理和行政管理的核心任务之一。

  (2)政府行政成本由中央行政成本和部门行政成本构成。在国际货币基金组织的按职能分的政府财政统计中出现的一般公共服务指标,反映的是中央行政成本支出。

  (3)中国政府的行政成本反映的是国家行政和参照公务员管理的事业单位的行政管理支出成本,不反映事业单位的行政管理成本,虽然后者的收入主要来自于财政拨款。

  (4)中国财政和统计当局在2007年前后使用了不同的指标报告中国的政府行政成本。2007年之前它至少在三种不同的统计口径下报告国家财政的行政管理费支出:作为国家财政支出功能大分类之一的行政管理费、作为国家财政主要支出项目之一的行政管理费、和作为预决算会计中的一个类级科目的行政管理费。但是,预决算会计中的另一项类级指标其他(税务等)部门事业费所反映的也是中央行政成本支出。对于2007年之前的中国政府行政成本,最好的测量指标是预算会计中的行政管理费和其他部门事业费,两者合起来较好地反映了中国各级政府的中央行政成本,且与2007年起新支出科目分类下的一般公共服务相衔接,后者反映的同样也是中央行政管理支出。

  (5)改革开放以来中国政府的行政成本规模变化,大致经历了1978~1986年的快速扩张,1987~1995年扩张得到控制,1996~2006年再度急剧扩张,2007~2014年再度得到控制四个阶段。乡镇政府取代人民公社等体制改革是导致第一阶段政府行政成本扩张的主要原因。第三阶段的急剧扩张可直接归因于财政规模扩张、公务员频繁普遍调薪。政府行政成本在第二个阶段得到控制主要是因为在这段期间政府财政收入增长缓慢,远低于经济增长。而它在第四个阶段的表现则可归功于中共十八大产生的新的中央领导集体强化吏治、强力反腐、实施八项规定等措施。

  ①克拉克这段话似乎可以说是科斯的企业组织理论的先声。在科斯于1937年发表的著名论文《公司的性质》中,企业之所以产生和存在,是因为企业与企业或个人与个人间在市场上的交易成本,包括讨价还价、订立和执行合同的费用以及时间成本等,高于企业内部的管理协调成本时,企业便产生了。企业以内部一体化的方式,内化了科斯所谓交易成本,克拉克所谓共通成本。

  ②2007年不含国土资源管理费等五项支出的一般公共服务中资本支出比重计算过程,2007年全国地方一般公共服务支出为7407.72亿元,其中含基本建设243.04亿元,其他资本支出770.99亿元,合计资本支出1014.03亿元。同年国土资源事务等支出情况如下表所示:

  一般公共服务支出总额7407.72亿元减国土资源管理等5项支出总额738.25亿元,得6669.47亿元,前者的资本支出总额1014.03亿元减去5项支出中的资本支出总额204.95亿元,得809.07亿元。204.95/809.07=0.1243,即2007年不包括国土资源事务等5部门在内的一般公共服务支出中,有12.43%被用于资本支出。

  改革开放以来,中国除了预算内财政收支外,还有规模巨大的预算外财政收支。对于2007年之前的预算外收支情况,官方以分项目口径对其进行了分类报告。在支出方面,有基本建设、专项支出、行政事业费支出、城镇维护费支出、乡镇自筹支出和其他支出共六大类。其中的行政事业费支出与预算内的行政管理费的文字表述虽相近,但内容不可等同。2007年之前财政部公布的各年《政府预算收支科目》中,没有任何关于预算外收支科目的内容。财政部1998年公布的《预算外资金财政专户会计核算制度》指出,“行政事业支出”科目用于“核算财政部门核拨给部门和单位用于单位经费支出的预算外资金”。由此可以断言,这项支出用于维持单位自身运行,属于行政成本支出。但是,这些单位既有行政单位,又有事业单位,只有前者使用的行政事业费构成政府行政成本。但遗憾的是,官方报告预算外行政事业费的方式,使我们无法把其中用于行政单位和事业单位的部分区分开来。根据财政部的《2007年地方财政统计》,2007年,全国地方共有286735个行政单位机构,有497290个事业单位机构,行政单位机构占行政和事业单位机构总数的比重为36%。考虑到事业单位更加容易获得并使用预算外收入,我们估计预算外行政事业支出总额中出自行政单位的不足20%。因此,2005年全国预算外行政事业支出为3866亿元,其中由行政单位消耗的应当在700亿元上下。

  自2007年以来,财政部门采用与预算内相同的科目分类报告预算外支出。2007年,预算外一般公共服务支出为612亿元,然后逐年下降,到2010年降至379亿元,相当于同年预算内一般公共服务支出9337元的4%。2010年之后,中国财政统计不再报告预算外收支数据。

  除了预算内和预算外行政成本支出外,《中国统计年鉴》在分行业固定资产投资的统计中,还报告了公共管理部门和社会组织的固定资产投资数据,其投资额从2003年的2154亿元逐年增至2012年的6047亿元,2013年首次回落至5874亿元,相当于同年财政一般公共服务支出13755亿元的42.7%,规模巨大。更加重要的是,在这5874亿元中,只有1357亿(23%)来自国家预算资金,其余的绝大部分来自于单位自筹(3858亿元,占66%)以及银行贷款等其他资金。这些自筹资金的绝大部分甚至全部可能并没有纳入预算外或基金预算管理,成为制度外资金。公共管理部门固定资产投资的对象首先是楼堂馆所建设,其次是公务用车购置,再次是设备投资(如税务系统的金税工程),都形成政府的行政成本。

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